Einrichtungsbezogene Impfpflicht – Können Betretungs- und/oder Tätigkeitsverbote ausgesprochen werden?

Ermessensspielraum

Die Gesundheitsämter treffen eine sogenannte „Ermessensentscheidung“. Dabei dürfen sie die Grenzen des Ermessens nicht über- oder unterschreiten, das heißt, dass die jeweilige Entscheidung stets den Zweck der Vorschriften sowie insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten muss. In der Entscheidung muss auch Beachtung finden, dass ein Betretungs- oder Tätigkeitsverbot einen Eingriff in die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Grundgesetz (GG) darstellt. Nach der Gesetzesbegründung (Bundestag-Drucksache 20/188) soll dieser Eingriff insbesondere bei der Bemessung der Dauer eines Verbots Berücksichtigung finden. 

Entscheidung im Einzelfall

Dies hat zur Folge, dass nicht in jedem Fall, in dem die tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen, ein (umfassendes) Betretungs- oder Tätigkeitsverbot ausgesprochen werden muss. Nach dem verfassungsrechtlich anerkannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist die Behörde gehalten, ein Verbot nur zu erlassen, wenn es zur Erreichung des Gesetzeszweckes geeignet, erforderlich und angemessen ist. Die Erforderlichkeit setzt voraus, dass es zur Zweckerreichung kein milderes, gleich effektives Mittel gibt. Als milderes Mittel kommt beispielsweise eine örtliche Eingrenzung eines Tätigkeitsverbots in Betracht. Bei Reinigungskräften dürfte eine zeitliche Begrenzung des Betretungsverbots in Betracht kommen. Nebenbestimmungen und Auflagen können etwa das Tragen einer FFP2-Maske, regelmäßige Testungen oder eine Erlaubnis der Tätigkeit ausschließlich ohne Kontakt zu vulnerablen Personengruppen sein.

Handelt es sich hingegen um Tätigkeiten, die nur in der Praxis ausgeübt werden können (z. B. Medizinische Fachangestellte), wird das Gesundheitsamt in der Regel ein Betretungsverbot aussprechen (müssen). Sind hingegen auch Tätigkeiten denkbar, die flexibel auch außerhalb der Praxis ausgeübt werden können (z. B. Hausbesuche, ambulante Pflege), kann ein zusätzliches Tätigkeitsverbot ausgesprochen werden. 

Verfahrensablauf

Bei dem Ausspruch eines Betretungs- und/oder Tätigkeitsverbots sowie der ärztlichen Untersuchungsanordnung handelt es sich jeweils um sogenannte „Verwaltungsakte“. Adressaten dieser Verwaltungsakte sind die Beschäftigten, die einen nach § 20a IfSG erforderlichen Nachweis nicht erbracht haben. 

Vor Erlass eines Verwaltungsakts besteht eine Anhörungspflicht, vgl. § 28 Abs. 1 VwVfG. In diesem Rahmen werden die Verfahrensbeteiligten (Beschäftigte und Arbeitgebende) angehört und ggf. um Stellungnahme gebeten. Eine Stellungnahme der Praxisinhaberin bzw. des Praxisinhabers kann z. B. wie im Infokasten 3 formuliert werden. 

Soweit das Gesundheitsamt ein Betretungs- oder Tätigkeitsverbot ausspricht, ist dieses gemäß § 20a Abs. 5 Satz 4 IfSG sofort vollziehbar. Das bedeutet, dass ein etwaig eingelegter Rechtsbehelf gegen das Verbot keine aufschiebende Wirkung hat, das Verbot also während des Beschreitens des Rechtswegs durch die Behörde weiter vollzogen werden kann. 

Mittel zur Durchsetzung des Betretungs- oder Tätigkeitsverbots

Im Rahmen des Vollstreckungsrechts stehen der Behörde zur Durchsetzung des Verbots Zwangsmittel, wie ein Zwangsgeld, die Ersatzzwangshaft oder der unmittelbare Zwang, zur Verfügung. Daneben stellt ein Verstoß gegen ein ausgesprochenes Betretungs- oder Tätigkeitsverbot auch eine Ordnungswidrigkeit dar, die gemäß § 73 Abs. 1a Nr. 7 f) und Abs. 2 IfSG mit einer Geldbuße bis zu 2.500 € geahndet werden kann. Die Verbote werden in der Regel befristet ausgesprochen, da der § 20a IfSG mit dem 31.12.2022 außer Kraft tritt und eine Fortgeltung noch nicht feststeht. Soweit eine vollständige Impfung später nachgewiesen wird, sind die entsprechenden Verbote aufzuheben. Die Anordnung eines Tätigkeits- und Betretungsverbots wird wie im Infokasten 4 umgesetzt.

Rechtsschutz und aktuelle Rechtsprechung 

Gegen ein Betretungs- und Tätigkeitsverbot kann Anfechtungsklage bei dem zuständigen Verwaltungsgericht erhoben werden. Da Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung haben, ist zugleich ein Eilrechtsschutzverfahren auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO) möglich. 

Das Verwaltungsgericht Osnabrück (VG Osnabrück, Beschluss vom 25.07.2022 – 3 B 104/22, nicht rechtskräftig) lehnte den Antrag eines Zahnarztes ab, gegen den ein Tätigkeitsverbot verhängt worden war. Das Verwaltungsgericht Hamburg (Verwaltungsgericht Hamburg, Beschluss vom 26.07.2022 – 6 E 2920/22) lehnte den Antrag einer Medizinischen Fachangestellten ab, die Adressatin eines infektionsschutzrechtlichen Betretungsverbots war. Beide Gerichte hielten die individuell erlassenen Betretungs- bzw. Tätigkeitsverbote für rechtmäßig. Insbesondere seien keine Ermessensfehler ersichtlich.

Arbeitsrechtliche Aspekte

Bis zum Ausspruch eines Betretungs- oder Tätigkeitsverbots nach § 20a Abs. 5 S. 3 IfSG ergeben sich für ein bestehendes Arbeits- und Beschäftigungsverhältnis keine unmittelbaren gesetzlichen Konsequenzen. Spätestens aber nach Ausspruch eines berechtigten Betretungs- und/oder Tätigkeitsverbots besteht regelmäßig ein legitimes Interesse der Arbeitgeberin bzw. des Arbeitgebers, arbeitsrechtliche Maßnahmen in Form der Freistellung, Abmahnung und/oder Kündigung zu ergreifen. Eine Freistellung hielt das Landesarbeitsgericht Frankfurt in zwei Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes für berechtigt, da der erforderliche Impfnachweis wie eine berufliche Tätigkeitsvoraussetzung wirke (Urteile vom 11.08.2022, Az. 5 SAGA 728/22 und 729/22).